完善城市功能调研研究论文

浅谈构建和谐城市管理经济发展高速推进了我国的城市化进程，也给城市管理执法带来考验。由于目前城市管理执法遭遇着普遍的曲解和一些人的抵制，再加上法律体系的不完整，以及复杂的客观环境，使我国城市管理执法面临诸多困难。要构建和谐城管，需要理顺城管体制，建立统一的城市管理机构；制定权威、完备的城市管理法；加大城市管理宣传力度，加强城市管理执法中的公众参与、社会协同；城市管理执法要体现“人性化”的法律精神；要加强执法队伍的建设，努力提高依法行政的能力和科学管理的水平。一、城市化带来的“中国式城管执法烦恼”自2002年以来，我国许多城市都相继成立了城市管理行政执法局，在一定程度上克服了以前城市管理中存在的多头执法、重复处罚或执法空档等弊病，但随着我国城市化进程的加快，这一“年青”的制度在运行开始遭遇“成长中的烦恼”，许多新的和深层次的问题日益凸显。一是城管执法被曲解。《兰州晨报》的记者曾经就城管的认识问题对普通市民做了一项随机采访调查，得到的回答五花八门：“城管，可能就是政府雇佣的人，专门来对付那些乱设摊点的小贩”；“城管就是临时组成的一个组织，用来防止无证占道经营的那些商贩”，等等。在这个调查中，多数市民将城管简单地理解为“他们就是‘驱赶商贩’的”。事实上，城管执法的职责范围几乎涵盖了百姓生活的方方面面，如市容环境卫生、公用事业、城市节水、停车、城市绿化、工商行政管理中的无照经营、城市规划管理中的违法建筑、城市交通管理中的临时占道、施工现场、噪音扰民、城市垃圾、背巷死角垃圾、户外广告的设置等等，管理非法商贩只是他们繁杂工作中的一小部分。二是管理方式被动。如对商贩的管理，有证由工商管，无证由城管管。无证的摊贩都是弱势群体，有的是下岗工人、有的是农民进城为谋生存随意摆个摊做小生意。他们不懂也不知道要办照经营的规定，有的甚至连办照的钱也没有。这就形成了捉迷藏或消防兵的管理方式“哪儿有火情就奔赴哪”。今天取缔明天又来，白天赶了晚上又来，哪里有无证摊贩就赶往哪里，还不被群众理解。三是暴力抗法频繁出现。2006年8月北京的“崔英杰事件”和2006年5月四川成都的“尿泼城管事件”，在社会上引起了广泛关注，一度引发各界人士对城管制度的热烈讨论。据报道，南京市白下区城管执法大队150名队员，除退役的拳击冠军等少数有“身手”的外，几乎每个人都曾遭侵袭。城市管理面广量大，所面对的大多是一些社会弱势群体，这样在执法中很容易受到群众的误解，甚至是暴力围攻。二、城管体制和法制不完备一是城管体制不适应时代发展的要求。据不完全统计，全国的城管体制仅名称主要有市容办、城管办、执法局、联合管理办等，机构规属有的属政府行政职能部门、有的挂靠在城乡建委（或城建局）、有的干脆为城乡建委的一个内设机构，有的挂靠在环卫局或由环卫负责兼管，还有临时机构的等等，根据各自城市情况制定机构模式。五花八门的机构，遇到重大问题，采取联合执法，即由公安、交警、工商、卫生、环保、城管办、规划等部门联合起来一起执法。现状说明目前的体制不适应时代要求。二是缺少城市管理法。至今我国没有统一、完整的城市管理法，我国现有的城市管理部门行政执法的职权很大程度上来自相关职能部门的原有职权，是从他们那里分割出来的。如：《城市规划法》、《城市绿化条例》、《城市市容环境卫生管理条例》等等。实行相对集中的处罚权后，城市管理执法拥有的处罚权的法律依据分属各职能部门的法律体系。这些法律体系间的矛盾给执法工作带来很大困难，也影响了执法质量，降低了城管执法机构的威信。三是监督力量不足限制执法质量提升。作为一个行政机关，城市管理执法部门同样拥有上级监督、人大监督、司法监督、监察监督、群众监督、舆论监督等。但在实践中我们的很多监督机制流于形式，不能很好的发挥作用。以司法监督为例，因为城市管理综合执法往往涉及的是一些小数额的罚款。考虑到诉讼成本的问题，相对人也很少因几十块钱继续抓住不放，把执法人员告上法庭。在一些人口密集的城市中，往往一个区设一个基层法院，法院案件繁多，对于综合执法这样的小标的案件往往应接不暇，不能引起重视。没有好的范例能使公众借鉴，执法相对人不得不止步于法院大门之外。再就群众监督和舆论监督而言，我们仅仅只能看到两股监督力量批评之声有余，却收不到科学合理的诉求建议。因此，将各种监督力量调动起来，充分发挥其各自优势，已成为提升城管执法质量的当务之急。三、以人为本，着力构建和谐城管需要理顺城管体制，建立统一的城市管理机构。随着城市化进程的发展，城市管理体制的理顺应摆到议事日程上。据多年来探索和实践，应建立城市建、管分开的机制，实现建设一条线，管理一条线的体制。目前国家有建设部，但是管理这条线，20多年来仅有“儿子”没有“老子”，呼吁尽快理顺城管体制，建立统一的管理体制。制定权威、完备的城市管理法。目前各城市管理部门联合起来执法，依据的是各职能部门的法律法规，暂时解决了一个部门一部法、执法队伍多，重复处罚以罚代管的弊端。实践证明这是可取的，建议将暂时改为长效。呼吁尽快出台权威、完备的《城市管理法》，从地位、职权、执法程序、监督办法等方面作出明确的规定，作为城市管理的依据。加大城市管理宣传力度，加强城市管理执法中的公众参与和社会协同。如果有了《城市管理法》，就要有针对性的开展大力宣传，可通过培训班、新闻媒体、电视、报刊等多种形式进行宣传城市管理的法律知识，使广大市民懂法、知法、守法。目前可抓住“五五普法”深入进行的契机，强化人们的城管法律知识，增强市民的法律意识。同时，要积极发展城管志愿者组织和推进城管执法进社区工作，城管执法有社会协同和广大公众参与，以此共同来管理我们的城市。城市管理执法要以人为本，体现“人性化”的法律精神。对于完善城市管理，构建和谐城管，我们有必要借鉴发达国家的先进经验，（发达国家在对小商小贩的管理上都实行分区域、分场所和分时间管理，使其成为城市一道独特的风景线。）改变传统的“只堵不疏”的管理思路，采取“堵疏结合”的方针进行综合治理。真正以人为本，体现“人性化”的法律精神。

环境与发展是当今人类面临的两大主题。20世纪60年代以来，世界复苏，城市化进程推进，这一方面加速了经济的发展，同时也带来了一系列城市能源和生态环境。在一些城市的建设和发展中，存在着只顾短期经济效益而忽视长期环境效益的行为，造成了环境污染，资源浪费和生态破坏。因而有效利用能源，保护和改善人类环境已经成为一个人类的迫切任务。自1987年世界环境与发展委员会（WCED）在《我们共同的未来》报告中提出“可持续发展”这一概念后，在世界各国各地区，可持续发展已普遍达成共识，逐步被引入到社会经济发展的各个领域。加强城市基础设施配套建设，完善城市功能，优化城市社会、经济、生态环境，不断改善人类生存和居住条件，建设可持续发展的生态城市是全人类在21世纪努力追求的一个重要目标。 1. 城市环境规划 城市规划概况 城市建设不能再重复单靠增加资源投入来推动发展的老路，必须依靠进步，以生态环境建设为重点，建设资源节约型、生态型城市，保持经济与资源环境的协调发展。要进一步调整提高城市建设节约水、能源、土地等资源和治污、防灾减灾的技术标准，纳入到工程建设强制性条文中，以法制手段保障和促进城市环境保护与生态建设。 城市规划存在的问题及措施 城市是人类在几千年的演变过程中改变赖以生存的环境，创造着高度的物质文明的集中地，是一个以人为中心的城市生命有机体与环境和社会环境之间的相互作用、制约和依赖构成的统一体，是一个庞大复杂的社会、经济复合生态系统。它包括社会结构、人工结构、资源结构、生态环境结构四个方面的。要实现这一多元、多介质、多层次的人工复合生态系统的可持续发展是一个浩大的系统工程。要做好城市规划就要做到如下几点： （1）充分发挥市场机制的作用，推进节约用水和水污染防治。要认真落实国务院关于城市节水和水污染治理的各项政策，运用市场规则，利用价格杠杆促进水资源的节约和优化配置，完善城市各类用水的区别水价和超额累进加价收费制度，调整污水处理费征收标准。要加大节水技术和设施的普及推广力度。以污水资源化为目标，加快污水处理设施的建设步伐，加强中水回用技术与设备的开发，处理好设施布局集中与分散的关系，注重污水处理的安全性和生态效应，努力建设节水防污型城市。 （2）加强城市绿化建设，大力改善人居环境。加强城市绿化建设，是城市生态环境建设的基础性工作。要认真贯彻落实《国务院关于加强城市绿化建设的通知》，采取有效措施，提高城市绿化水平。要制定城市绿地系统规划，严格划定绿化用地面积，安排绿化布局，加强城市绿化隔离带建设，形成乔、灌、花、草相结合，点、线、面、环相衔接的绿地系统。推进城市绿化建设，必须尊重客观，从当地实际情况出发，宜树则树，宜草则草。城市绿化要鼓励采用节水技术和废水利用，尽可能减少绿地养护的水消耗。要结合城市产业结构调整和旧城有机更新，增加城市中心区的绿地面积。要建立并严格实行城市绿化“绿线”管制制度，坚决查处各种挤占城市绿地的行为。要鼓励农民结合农业结构调整发展城郊绿化，引导社会资金用于城市绿化建设，增加城市绿化建设用地和资金投入，尽快把城市绿化建设提高到新水平。 （3）以供热收费制度改革为重点，积极推进城镇供热体制改革。计划经济和福利分房旧体制下形成的福利供热制度，已经不能适应市场经济体制和住房分配货币化新体制的需要，也是造成采暖能源浪费严重的重要经济根源。推进城镇供热体制改革的基本思路是，变暗补为明补，逐步停止由房屋产权单位或职工所在单位统包的传统用热制度，改为由居民家庭（用热户）直接向供热缴费采暖，实行采暖用热商品化，采暖补贴货币化。采暖地区的城镇新建公共建筑和居民住宅，凡使用集中供热设施的，都必须设计安装具有分户计量及室温调控功能的采暖系统。现有公共建筑和居民住宅也要按照分户计量、室温可控的要求逐步进行改造。积极推行按用热量分户计量收费办法，逐步取消按面积计收热费，更好地保证消费者的权益，提高采暖舒适度和热能利用效率。城镇供热体制改革关系广大城镇居民的切身利益，既要积极，又要稳妥。要采取有效措施，切实做好低收入居民家庭的冬季取暖保障工作，维护社会稳定，保证改革的顺利推进。 （4）加强城市环境综合治理力度。要积极创造条件，加快旧城有机更新，重点解决城市建成区特别是中心区开发强度过大、人口密度过高、公共设施短缺、拥挤、环境脏乱等问题，坚决关停或迁移城区内污染严重的项目，清除违法违章建筑。要促进建筑节能技术的普及推广，改善城市民用燃料结构，减少和控制城市大气污染。以通达、低污染、低能耗为目标，实行公共交通优先的城市交通政策，推进通讯技术在城市公共交通调度管理中的应用，积极促进城市交通组织和管理的现代化。城市环境综合治理，与每一个家庭、每一个人直接相关，必须推动全社会广泛参与，密切合作，共同促进。城市的建设和发展，不仅是物质条件的建设和改善，还包括文化精神、道德意识的建设和改善，要将这两个方面很好地结合起来，使二者互相促进，协调发展。 （5）围绕改善人居环境的关键领域，加强科技创新。城镇是人口和经济活动的集聚地，也是各类污染集中的地区。建设科技工作必须围绕人居环境质量的改善，气象环境与规划布局、基础设施建设与生态环境之间的相互和相互关系，努力控制城乡建设活动可能造成的污染。在污水资源化、建筑节能、化学建材、建筑用钢、智能交通、住宅产业现代化等影响和制约人居环境质量进一步改善的几个关键领域，加强科研攻关，加强技术集成，加大技术推广应用力度。全面启动污水回用示范工程。南水北调东、中线受水区城镇，要率先实现污水回用与污水处理能力的同步增长；新建城镇污水处理厂要直接瞄准回用目标，积极采用先进适用的技术工艺，力争实现跨越式发展。完善配套技术经济政策，推动建筑节能由局部试点转向大规模推广应用。强化先进适用技术在住宅建设中的应用，将经试点和示范工程实践检验的成熟技术和部品，尽快转化为生产力，推进住宅产业现代化。 2.城市生态规划 城市生态系统 城市生态系统是以城市为中心，生态系统为基础，人的需要为目标的自然再生产和再生产相交织的经济生态系统；同时又是以人为主体的生命子系统、子系统和环境子系统共同构成的有机生态巨系统[3]。 它是城市系统的重要组成部分，两者密不可分。城市的各种活动都受到生态环境的制约，相反，强度过大的城市活动反过来也会对生态系统造成持续破坏，从而危及整个生态系统和人类自身[4]。因此，城市生态规划是促进城市社会、经济和环境相协调，实现可持续的重要途径。 城市生态规划的内涵 联合国人与生物圈计划（MAB，1984）报告指出：“生态城（乡）规划就是要从自然生态和社会心理两方面去创造一种能充分融合技术和自然人类活动的最佳环境，诱发人创造精神和生产力，提供高得物质文化生活水平”。具体来讲，城市生态规划就是对一定时期内城市生态环境建设的对策、目标和措施所作的规划，其目的在于提高环境质量，维持生态平衡，实现城市的可持续发展。它遵循生态学与城市规划学有关与，系统、环境科学等多学科的手段，辩识、模拟、设计人工复合生态系统内的各种生态关系，掌握城币生态系统的演变及其因素，通过对城市生态系统中各子系统的综合布局与安排，提出切实可行的生态规划方案，调整城市人类与城市环境的关系，以维护城市生态系统的平衡，实现城市的和谐、高效、持续发展。 城市生态规划是与可持续发展概念相适应的一种规划方法，它将生态学的原理和城市总体规划、环境规划相结合，从自然要素的规律出发，其发展演变规律，在此基础上确定人类如何进行社会经济生产和生活，有效地开发、利用、保护这些自然资源要素，促进社会经济和生态环境的协调发展、最终使得整个区域和城市实现可持续发展[5]。 因此，城市生态规划不同于传统的环境规划和经济规划，它是联系城市总体规划和环境规划及社会经济规划的桥梁，其科学内涵强调规划的能动性、协调性、整体性和层次性，其目标是追求社会的文明、经济的高效，生态环境的和谐[6]。 可持续的城市生态环境规划 要实现城市生态环境规划的可持续性，就必须革新观念，运用生态学和可持续发展的基本原理，以环境容量、自然资源承载能力和生态适宜度为依据，缓解城市生态环境方面存在的，协调城市社会、经济的发展与城市生态环境之间的矛盾，防止生态环境的破坏与污染，从而达到人与自然的和谐发展。 为保证城市生态环境规划的可持续性，应遵循以下原则： （1）阈限物质法则 任何空间、资源规划均有一个“度”，要考虑“最适”和“阈限”。在规划过程中，首先应该树立正确的城市发展价值观，保证城市对生态系统的索取和废物的排放限制在生态系统的承载力范围以内，使城市的发展强度与城市的发展能力相适应，从而保障人与自然的和谐关系。 （2）多样性共生原则 任何一个系统中的子系统间总存在着互惠互利的共生关系。Hough评论说，“如果健康被描述为抵抗力的能力，那么多样性也意味着健康”[7]。因此，在城市生态规划过程中，要保持生物的多样性，将城市生态系统置于整个生物圈范畴内进行规划，建立市区和郊区的复合生态系统，保护城区及周边的各种生物。 （3）相生相克原则 在系统中总存在着子系统间既共存又制约的关系，一种组成要素的危害性，可能在另一生态要素上体现出来。在城市的生态规划过程中一定要普遍联系并识别城市生态环境中各组成要素间密切的利害关系，找出现象的本质、根源，从而将这种关系的负面影响降低到最低限度。 （4）资源的回收再利用原则 资源的回收再利用有两方面的含义：其一是降低资源的消耗率；其二是推行清洁能源、材料加大回收力度。在城市生态规划中，要通过推进产业结构模式的演变，尽量减少对自然资源的消耗，建立有利于持续发展的生产工艺、产业结构设置高效能的运转系统，提高资源的利用率。 （5）预防和保护齐头并进的原则 对于已经存在的生态问题，我们一定要采取合理的措施，积极应对；对于未知还未表现症状的要有所预见。我国推行的环境影响评价制度（EIA），从根本上讲就是可持续性城市生态规划的一部分。任何一项工程实施前必须经过环境影响评价，预见其建成后对社会、经济、生态环境的效益程度，从而提出一些合理化的建议。 同时，在城市生态环境规划的过程中，还应该建立高水平的管理队伍，制定切实可行、科学合理的生态环境综合整治规划，建立高质量的环保系统；同时逐步完善绿地生态系统，提高人口素质，增强人们的环保意识。 文秘杂烩网