资源税改革研究论文

无论是发达国家还是发展中国家，对资源产品征税已成为通行做法。资源税在西方发达国家属于绿色生态税收，主要目的是保护资源的合理利用，减少环境污染。资源税由收益型转向绿色生态型“国外资源税的征收有一个调整过程”，财政部财政科学研究所研究员孙钢告诉中国经济时报记者，发达国家走的是一条“先污染后治理”的路子。环境的恶劣迫使发达国家自1970年代开始调整税收政策，资源税由收益型转向绿色生态型。进入后工业社会，发达国家对资源的开发利用步入成熟阶段，表现为许多国家普遍征收较高的资源税。如日本和德国、法国等欧洲国家都对能源产品征收重税。据测算，德国的燃油税率（税收占税前价格的比率）在200％左右，英、法等国与德国持平。中国驻德国大使馆经商处朱伟革先生告诉本报记者，德国资源贫乏，石油和天然气几乎100％依靠进口。德国主张自由贸易，对能源进出口贸易没有限制，不征收资源税或特殊关税。对汽油征收矿物油税，每升欧元。另外，德国有石油储备协会，凡经营与石油有关的企业（炼油厂、石油进口和经销公司）必须加入该协会，并按进口或生产的数量与品种缴欧元会费（平均每升约5欧分），这些公司可以将其缴纳的会费纳入石油商品售价，只需在发票上注明价格含法定储备费用，并列出具体数目，各销售环节均按此开具发票。与欧洲和日本等国不同，美国、加拿大、澳大利亚等联邦制国家能源税负担相对较轻。美国把资源税列入生态税，其中开采税是对开采自然资源（主要是石油）征收的一种消费税，目前已有38个州开征了此税。开采税收入仅占各州总收入的1％－2％，但税率却相对较高。孙钢说：“正是开采税抑制了处于盈利边际上的资源开采活动，减少约10％－15％的石油总产量。”和西方发达国家不同，资源大国俄罗斯的资源税征收情况较为复杂，据原中国驻俄罗斯大使馆经商处邵先生介绍，俄罗斯于2001年进行了全面的税制改革，建立了新的自然资源税制系统。从2002年1月1日起以矿产资源开采税，替代了原先存在的三种税�矿产资源开采使用费、矿物原料基地再生产提成和石油、凝析气消费税。对开采石油和天然气的课税额规定了特殊的分配方法，这些税款列入地方预算30％，列入联邦主体预算30％，列入联邦预算40％。开采其他矿产的税收分配比例是：50％列入地方预算，25％列入联邦主体预算，25％列入联邦预算。除了矿产，俄罗斯还对地下水开采征税，地下淡水开采权税的最高水平为所开采原料价值的2％-8％。水资源税联邦预算占40％，联邦主体预算占60％。国外资源税的归属情况各异，大部分是中央和地方共享，如美国、日本、澳大利亚等国家；也有中央独享，给地方以财政补偿，如英国。英国税收收入和权限高度集中于中央，税收分为国税和地方税。地方税仅占全国税收收入的10％ 左右，构成地方财政主要来源的是中央对地方的财政补助。和德国一样主要依靠进口的日本，其国内不同的资源税分属于中央税和地方税，商务部研究院研究员金柏松接受本报记者采访时说，日本现行三级税制，共有53个税种，地价税、挥发油税、石油天然气税等属于国税，由大藏省统一征收；属于地方征收的资源税种有轻油交易税、特别土地持有税等。对各种资源拥有所有权的中央拿了资源税的大头，地方征收的只是小头。能源重税政策使日本和欧洲国家的能源利用效率远远走在了美国前面，美国的GDP大约占全球GDP的26％，消耗的能源大约占全球能源消耗的24％。日本、德国、英国和法国四国的GDP总量大约占全球GDP的35％，消耗的能源仅占全球能源消耗的14％。引人注目的是，乌兹别克斯坦政府2005年大幅度提高了石油、天然气和贵重金属的资源税后，又在2006年底公布的新“矿产资源税”（2007年1月1日起生效）中大幅降低了油气资源使用税，如天然气资源税从58％降至30％，石油从35％降至20％，凝析油从32％降至20％。与此同时，乌政府还大幅度降低了石油制品的消费税，如汽油的消费税从45％降至28％，柴油从40％降至25％，航空煤油从20％降至8％。中国社科院俄罗斯东欧中亚所研究员孙壮志认为，对资源课以重税并不是任何时候都可行，应结合具体国情考量。此外，无论发达国家还是发展中国家普遍对土地矿产资源征收权益金，美国的石油权益金达到石油价格的15％－20％，俄罗斯的石油权益金采取级差式方式征收，超过一定价格的收益，国家按90％征收权益金。从各国实践看，提高能源利用效率、保护环境成为各国设置资源税的最主要目标。德国曾是欧洲最大的煤矿生产国，同时是世界第四大钾肥出口国，德国经济从煤矿和钾盐矿得到不少好处，但矿产开发也带来了严重的环境问题，莱茵河曾经臭不可闻。朱伟革介绍：“德国煤炭资源丰富，但开采成本太高，政府给煤矿工人提供巨额补贴，让其逐步过渡，最后关闭煤矿。”今后德国对资源的需求将主要依靠进口。国外资源征税的启示我国资源税自1984年开征，当初设立是为了调节级差收入，“虽然几经调整，但还是比较粗线条的一个税种。”孙钢说。综合本报记者采访的专家意见，他们认为我国的资源税有三大缺憾：一是覆盖面太窄，我国仅对7种矿产品征收资源税，而俄罗斯、法国、瑞典等国将土地、森林、草原、滩涂、海洋和淡水等自然资源也列入资源税征收范围。在中国，廉价的土地矿产资源成了少数垄断集团的大餐，由此引发行业收入差距越拉越大。经济学家樊纲曾指出，我们搞现代化为什么有这么多人去搞矿业，搞房地产？因为谁拿着土地和资源意味着谁就拿到一块财富了，“治理暴利非重税不可”。二是税制不合理，以“销”计税或以“用”计税的依据，加之资源税归地方政府，助长了对资源的滥采。按现行汇率测算，我国的单位资源产出仅相当于美国的1／10和日本的1／20.以煤炭为例，美国、德国等发达国家资源回收率能达到80％左右，每挖1吨煤消耗吨－吨资源。而《2007中国能源发展报告》指出，中国煤炭资源回采率平均30％。占煤矿总数约30％的乡镇煤矿回采率平均只有10％－15％，这意味着每挖1吨煤要消耗5吨－20吨资源。据统计，中国在1980－2000年的20年间，浪费煤炭资源280亿吨。三是税率较低，我国征收资源税目的是调节从事资源开发企业由于资源本身的优劣和地理位置差异而形成的级差收入，属于矿产资源占用税的性质，相对于国外石油天然气矿产资源补偿费征收率10％至16％的标准，我国资源税率处于绝对低位，其中最低之列新疆的石油天然气矿产资源补偿费，其征收率仅为1％。北京工商大学教授谢志华告诉本报记者，不少外商热衷于到中国采矿，或者入股我国的矿业企业，“国外投资商以极低的成本，享受着我国低价资源带来的极大收益”。此外，中东、欧美等国为避免石油企业暴富，都有暴利税或溢价分成。如海湾石油大国沙特阿拉伯，石油企业除缴纳特许经营税，国家同时享有溢价分成。而我国石油企业的资源溢价都被当作企业的利润处理，中国石油国企的年均国有资本增值率不到2％，但净利润增长率却高达100％以上，石油资源溢价成了外国投资者的利润分红。对此，樊纲认为，中国目前需要适当提高资源税税率，明确资源溢价的归属。明确资源产权，实行资源开采特许拍卖制度，这是资源税改革的基本方向。

实现我国税收制度绿色化的政策建议一、开征系列环境税我国在环保方面采取的税收措施很少，生态税收严重滞后于环境和资源保护对税收提出的要求。严格地讲，我国目前还不存在纯粹法律意义上的环境税。因此，我国实现税制绿色化的第一步应当考虑将现行的一些宜于以税收形式管理的环保收费项目纳入征税范围，根据环境保护的需要逐步设立环境税。（一）环境污染税。目前，我国环境污染税缺位，治污资金主要通过征收排污费筹集。而现行的排污收费，由于缺乏强制性和规范性，征收困难，任意拖欠现象严重。在我国环境污染日趋严重、环保资金严重不足的情况下，有必要改排污收费为征税，对排污企业课征污染税。1.水污染税。对直接或间接排放废弃污染物和有毒物质而造成水体污染的活动或行为从量征收。开征水污染税的目的，在于减轻和防止现有水资源的进一步毒化和污染，保护我国有限的水资源。2.大气污染税。主要包括二氧化硫税和碳税。我国目前已有对二氧化硫的排污收费，可通过“费改税”，开征二氧化硫税。至于碳税则可在条件成熟时考虑开征。3.固体废物税。可先对工业废弃物征税，然后逐步考虑对农业废弃物、生活废弃物征税。具体税种可考虑饮料容器税、旧轮胎税、润滑油税、化肥税等。4.噪音税。可借鉴国外经验，按飞机着陆次数对航空公司征税，并将所得收入用于补偿机场周围居民。（二）环境保护专项税。我国环保投入严重不足，仅占GDP的～，而发达国家已占～，这也是造成我国现在环境问题的原因之一。加大环保投入，迫在眉睫。建议开征环境保护专项税，为环境保护筹集专项资金。可借鉴意大利的经验，开征废物垃圾处置税，专门用于处理城市废物垃圾。二、调整现行税制，改革和完善现行资源税1994年税制改革后，我国与环境保护有着直接或间接联系的税种主要有：资源税、消费税、车船使用税和固定资产投资方向调节税。尽管这些税与环保有一定联系，但其设立之初一般也很少直接出于保护环境的考虑。借鉴国外的经验，我们对现有税制的完善就应渗透环保意识，采取对环境友好的态度，以为环保服务（特别是对资源税和消费税的调整与完善上）。如对能源（煤炭、石油、水电和天然气）、交通工具（主要是机动车）和汽车燃料（含铅汽油和无铅汽油）这样一些产品间接税收（消费税、销售税或增值税）中就可多考虑环境问题，根据保护环境的日益需求，根据其污染程度的大小，调高或降低税率。具体谈到关于我国现行资源税的改革与完善，建议措施如下：（一）扩大资源税的征收范围。我国现行资源税仅对矿产品和盐类资源课税，征收范围过窄，基本上只属于矿藏资源占用税。这与我国资源短缺、利用率低、浪费现象严重的情况极不相称。资源税的开征不仅是取得财政收入的一种形式，也应起到全面保护资源，提高资源利用效率的税收作用。因而应将目前资源税的征税对象扩大到矿藏资源和非矿藏资源。首先，增加水资源税，以解决我国日益突出的缺水问题。第二，增加森林资源税和草场资源税，以避免和防止生态破坏行为。待条件成熟后，再对其他资源（如土地、海洋、地热、动植物等资源）课征资源税，并逐步提高税率，对非再生性、非替代性、稀缺性资源课以重税。（二）完善计税办法。应将现行资源税计税依据由按应税资源产品销售数量或自用数量计征改为按实际生产数量计征，对一切开发、利用资源的企业和个人按其生产产品的实际数量从量课征，尽可能减少产品的积压和损失，使国家有限的资源得到充分利用，杜绝浪费。（三）规范资源税制。我国现行税制中对土地课征的税种有土地使用税、耕地占用税、土地增值税等，各税种自成体系，相对独立。一方面税种多，计算复杂；另一方面税制内外有别；同时征收范围过窄，减免过宽，税率过低，不利于土地资源的合理配置。鉴于土地课征的税种属于资源性质，为了使资源税制更加规范、完善，建议将土地使用税、耕地占用税、土地增值税并入资源税中，共同调控我国资源的合理开采、开发。同时应扩大对土地征税的范围，并适当提高税率，严格减免措施，统一内外税制。三、对环保产业实行税收优惠政策税收优惠是国家对生产者改进技术和工艺流程，减少污染物排放、资源损耗所给予的一种正面的税收鼓励或间接的财政援助，作为一种环境保护手段，在西方国家中颇受重视。在税收方面，对环保产业生产者给予适当的税收减免补偿非常必要。四、在不加重微观经济主体负担的前提下实现税制绿色化综合的绿色税制改革通常是在一种收入中性的背景下进行的，即为了不加重纳税的总体财政负担，新增的生态税将通过降低其他一些税的税负来加以抵消。西方国家在实现税制绿色化的过程中，非常注意保持微观经济主体现有的总体税负基本不变，比如在开征新的环境税的同时，降低企业的其他税收负担（如所得税负担）。这一点尤其值得我们借鉴。因为目前我国企业的负担（尤其是费）已经相当重，实现税制绿色化应该建立在不加重企业负担的基础上，主要是做好相关的“费改税”工作。结合目前税费制度的改革，在开征上述生态税收之后，应及时将企业缴纳的大多数环保方面的收费（如排污收费、水资源收费等）并入生态税收中一并征收，以避免重复征收，加重纳税人负担。另外，还应做好环境税与其他相关税种的衔接工作，实现统一、高效运行。根据收入中性的原则，对现有税种不当的税收，评估其对环境的有害影响，以对环境有利的生态税取而代之。我国税制改革的建议经济全球化是世界经济发展的必然趋势，WTO是适应和推动经济全球化要求而产生的。加入WTO对我国进一步改革和完善税收制度提出了新的要求。就我国工商税制中的地方税而言，目前的状况是：税种多，收入少，立法层次较低，改革进度滞后，对内对外两套税制并存。加快我国地方税制的改革步伐，既是政治经济形势发展的迫切需要，也是我国进一步完善税制的内在要求。笔者认为，我国地方税制改革的指导思想应该是：统一税法，公平税负，简化税制，合理分权，建立符合社会主义市场经济要求的地方税体系。应遵循的原则应是：（1）坚持国民待遇原则，减少优惠；（2）坚持透明度原则，简化税制；（3）发挥税收调控作用，保护国内幼稚产业；（4）适度调整税负，增加地方税收收入；（5）提高税收立法层次，适当下放税权；（6）清费立税，规范税制。具体地说，应该着重于以下几方面的改革：一、改变现行对内对外两套税制并存的做法，制定统一的房产税、土地使用税、车船使用税税法（一）房产税对内对外应按统一的房产税税法征税；改变计税依据，与国际惯例接轨，把按房产原值减除一定比例后的余额计税的办法，改为按评估值计税，以公平税负，减少税收流失；改进税率设计，由中央统一制定幅度比例税率，以适应我国地域辽阔、地区间经济发展差别很大的实际情况，便于地方根据本地实际确定适用税率。（二）土地使用税目前，很多外资企业和大型内资企业，不是设在城镇，而是设在城镇以外的地区，因此，将原“城镇土地使用税”改为“土地使用税”更为确切；内外资企业及其他纳税人应统一征收土地使用税。建议修订《中外合资经营企业法》中有关外商投资企业不征收土地使用税的条款，以贯彻国民待遇原则。我国现行的《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》是1988年制定的，10多年来随着经济的发展和物价水平的提高，原制订的税额已显得过低，不利于发挥调节土地级差收入、提高土地使用效益的作用，应适当调高税额，拉大级距，以适应我国地区间经济差距悬殊的状况，增加地方财政收入。（三）车船使用税内外资企业和其他纳税人在我国境内拥有并使用的车船，应统一征收车船使用税。我国现行的《中华人民共和国车船使用税暂行条例》是1986年制定的，随着经济的发展和物价水平的提高，原定税额过低，不适应分税制财政体制的需要，也需要调整税额，以贯彻公平税负原则。二、改革城市维护建设税等税种，对外资企业也依法征收城市维护建设税是我国地方税体系的重要组成部分。改革城市维护建设税应重新立法，建立独立的税种，外资企业同样也应缴纳，名称改为“城乡维护建设税”为宜；计税依据宜改为按生产经营收入额计征，以公平税负、稳定税基、便于征管；税率改为由中央制定幅度比例税率，各省、自治区、直辖市根据当地经济发展情况和城乡维护建设的需要确定具体的适用税率。这样，有利于地方政府将有关城建的收费并轨征收，规范征收行为，有利于保证城乡维护建设资金的需要，也有利于贯彻国民待遇原则。三、取消筵席税，停征土地增值税（一）筵席税筵席税是1988年在特定情况下开征的一个税种，自开征以来，收入甚微，1994年全国共征收了87万元，至1997年也只征收了3089万元，对抑制不合理的高消费、提倡勤俭节约的社会风尚，效果也不显著；1994年国务院将此税下放给地方管理后，多数省、市已停征，建议在全国范围内取消筵席税。 （二）土地增值税土地增值税是1994年1月1日开征的一个新税种，开征目的主要是为了抑制当时的房地产投机炒卖活动，防止国有土地收入的流失，增加财政收入。此税开征7年多来，收入很少，开征当年全国只征到了52万元，至1997年也只征收亿元。近几年随着我国房地产业的正常快速发展，行业利润已逐步趋向平均化；根据实际情况和简化税制的原则，建议暂停征收土地增值税。四、清费立税，开征社会保障税（一）清理整顿乱收费应采取多种渠道分流的方法：巧立名目或重复收取的乱收费，坚决取消；确需收取、具有“规费”和“使用费”性质的，可继续采取收费的形式征收；对那些不以提供公共设施或特定服务为基础，而以取得财政收入为目的的收费，应改费为税。这也有利于改善投资环境，吸引外商来华投资。（二）适时开征社会保障税建立完善的社会保障体系，是市场经济健康运行的重要保证。国际上多数国家都开征了社会保障税。我国目前的各种社会保险基金，虽有缴纳人直接受益性质，但主要内涵属于税，现在有的省、市已由税务机关征收。借鉴国际经验，应积极创造条件开征社会保障税，它能有效克服社会保险统筹基金在缴纳和使用管理上的混乱现象，充分发挥税收的职能作用，促进社会保障事业的健康发展。五、推进农村税费改革，增强我国农业产品竞争力我国加入WTO后，农产品市场将受到强烈冲击，必须加快推进农村税费改革，减轻农民负担，增强我国农业产品的市场竞争力。中央通过多方面的调查研究，已提出农村税费改革试点方案，坚决取消各种不合理的收费、集资和摊派，取消屠宰税，在农村原有税费综合负担减轻的原则下调整农业税税率，重新核定作为农业税计税依据的常年产量并使之保持长期稳定。这一改革方案，已在安徽全省和有些省市的部分县试点。从试点的实践来看，这一改革方案是可行的，要抓紧总结试点经验，及早全面推开。六、提高税收立法层次，适度下放地方税管理权限地方税收管理体制必须遵循“统一领导、分级管理”的原则，兼顾中央与地方两个积极性，实行中央集权与地方分权相结合的模式。为适应我国加入WTO的新形势需要，加快改革步伐，应提高立法层次，合理划分税权。一是全国统一开征的地方税，由全国人民代表大会立法颁布；授权省、自治区、直辖市人民代表大会制定实施细则。授予省、自治区、直辖市人民政府一定的税收加征和减免等权力，以更好地贯彻提高民族产业国际竞争能力和保护幼稚产业的税收政策。二是对不具备在全国范围内统一开征的地区性特有税源，赋予省、自治区、直辖市人民代表大会开征新税种的立法权，避免税源流失，增加地方收入。地方制定的税收法规，都应上报中央备案；凡与国家法律、法规有抵触的，国家最高权力机关、国务院和国家税务总局有权纠正。